环保部专家：环境执法存在权责分散等难题

在未来加速工业化和城市化的进程中，中国将面临哪些环境难题？哪些是当前已付诸实践或未来将重点考量的有效探索？如何破解绿色发展道路上的困境？近日，《瞭望》新闻周刊记者就相关问题采访了环境保护部环境发展中心主任唐丁丁。

　　唐丁丁表示，我国污染减排取得明显成效，部分环境质量指标持续好转。据初步测算，2009年全国化学需氧量和二氧化硫排放量继续保持双下降态势，二氧化硫“十一五”减排目标提前一年实现。

　　美国通过其全球卫星观测系统对中国减排情况进行观测和分析后认为，2007年下半年，中国二氧化硫排放量的确出现拐点，随后二氧化硫浓度呈现较大幅度下降。“这是美国自己监测的结果，表明国际社会认可中国政府所作出的贡献和努力”，唐丁丁说。

　　环境压力在持续加大

　　唐丁丁评析道，中国在努力促进经济转型，探索中国环境保护新道路，但也确实面临着工业化和城市化道路上的一系列困难。

　　首先，发展的资源环境代价还将在一定时期内居高难下。未来20年是我国基本实现工业化的关键阶段，第二产业增长仍是经济增长的主要动力，传统意义上的污染型行业依然存在增长的空间。尽管工业各行业随着科技进步、技术改造、加强管理，单位产值（或产品产量）污染排放强度将降低，但由于经济总规模增长，污染物排放总量还有进一步增加的可能。“工业发展规模的扩大，还将导致对矿藏、耕地、能源和原材料等自然资源的需求增加，进而使自然资源开发强度随之加大。”

　　其次，结构性污染和粗放型增长方式使环境资源压力持续增加。由于结构调整需要一定的时间和过程，因此传统污染型工业快速发展的势头短期内还不可能得到根本性转变。在唐丁丁看来，预计未来20年，一些传统污染较重的行业，如钢铁、水泥、有色金属、煤炭、石油工业、化学工业、电力、交通运输等原材料工业和基础工业将保持相对平稳的增长态势。“在传统污染密集型行业继续保持增长态势以及这些行业技术进步渐进发展的情况下，进一步削减化学需氧量和二氧化硫等污染物总量困难很大”，唐丁丁认为，对某些城市和环境敏感的地区，通过调整结构，减少污染密集型产业的生产，是减少污染物排放总量可行的办法。但对全国总体而言，未来20年这些行业依然是国民经济发展的重要支柱产业，还会有较大发展空间，污染物排放量依然很大，简单的结构调整不能解决问题。

　　再有，城市化进程加速对环境形成的负荷不断加重。大城市的环境基础设施建设依然处于历史“欠账”时期，绝大部分中小城市和城镇的基础设施建设严重滞后，若不能加快建设步伐，环境质量有可能进一步恶化。唐丁丁认为，到2020年，城市化率将达到50%，城市生活污水和垃圾产生量将分别比2000年增长约1.3倍和2倍。同时，大城市汽车尾气污染趋势加重，加上其他能源消耗过程，氮氧化物将成为一些城市的主要污染物之一，而且也会加重一些地区的酸雨危害。大件的电子用品垃圾、废弃的汽车和轮胎，以及其他有害废物也将加大城市垃圾处理难度。

　　“传统发展模式不仅使资源与环境难以承载，世界经济发展也难以为继。建设资源节约型、环境友好型社会是全世界可持续发展的必然选择。”唐丁丁说。

　　2007年12月，武汉城市圈和长株潭城市群被批准为“两型社会”改革试验区。2009年，环境保护部分别与湖北省人民政府、湖南省人民政府签署了共同推进武汉城市圈“两型社会”建设合作协议，以及共同推进长株潭城市群“两型社会”建设合作协议。根据协议内容，环保部将分别与武汉城市圈、长株潭城市群就开展环境经济政策改革试点、加强农村环境保护、推进环境监管能力建设、实施环保科技示范工程等方面加强合作，推动两地在中部地区率先走出一条低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的城市群发展道路。

　　唐丁丁认为，“两型社会”建设是探索中国环保新道路的有效载体，是一项开创性的事业。两型社会建设可以在全社会牢固树立生态文明的观念，改变高消耗、高污染、低效率的发展方式，主动选择低消耗、少污染、高效率的生产生活方式，形成环境友好的生产方式和消费模式，这也充分体现了城市环保机制的创新与发展。

　　攥紧环保执法之拳

　　目前，我国系统性的环保法律法规也已制定，但环保执法却存在诸多问题。有人将环保执法与企业比作猫和耗子的关系，耗子总能找到躲的地方。对部分地方政府而言，在保经济增长，追求GDP政绩的驱动下，环保往往让位于经济发展，环保执法遭遇尴尬境地。

　　对此，唐丁丁指出，我国环境法制仍然需要进一步完善，一些重要的环境保护领域立法薄弱，有法不依、执法不严、监管不力的问题仍十分突出，对环境违法处罚力度不够，违法成本低，守法成本高。这主要体现在四个方面：

　　一是环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨权等行政强制手段，处罚手段弱，执行周期长、程序复杂等问题，导致对环境违法行为难查处、难执行、难追究责任。

　　二是环境执法主体林立、权责分散，部门协调难，执法成本高，效能低下。一些地方受地方保护主义干扰，环境执法工作难有作为。

　　三是区域性、流域性环境问题日益突出，而条块分割执法割裂了区域环境问题的整体性，跨界污染纠纷难以处理。

　　四是执法机制不健全，对相关环境违法责任追究力度不够，部门联动协调机制尚不完善。在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，执法任务重、装备差、人员少，环境执法能力还不能完全适应环境执法监督的实际需要。

　　针对环保执法中存在的难题，唐丁丁认为，解决环保执法方面的问题，一要健全和完善环境管理制度。对现行的环境管理手段进行系统的甄别和评估，有效整合和改进环境管理制度，通过“整合一批、改进一批、新建一批”，形成一个既吸收国际先进环境管理经验，又能够在我国国情下得到有效实施的环境管理制度体系。

　　二要树立服务科学发展的理念，着力解决影响可持续发展和人民群众生产生活的突出环境问题；树立生态系统执法的理念，整合环境执法监督资源；树立公平正义的理念，保障人民群众的环境权益；树立执法效能先进的环境执法监督理念。

　　三要提高环境执法监督能力。加强环境执法人才队伍建设，建设一支数量与任务匹配的环境执法监督队伍；实行科学管理，加强环境执法监督人才培养和继续教育；继续推进环境监察标准化建设，东部及有条件的中西部城市环境执法监督机构率先实现现代化，提升环境执法装备水平；提高环境执法信息化水平，建设污染源自动监控系统、环境违法行为举报投诉信息管理系统、污染源现场执法信息管理系统、生态环境遥感与地理信息监测系统、环境污染事故应急指挥系统；建立企业环境监督员制度，设立法律援助机构、污染损害评估机构等社会中介机构，充分发挥这些机构对环境执法的服务作用。

　　“到2020年努力建成‘权责明确、行为规范、监督有力、运转高效’的环境执法监督体系，这是我们的期望”，唐丁丁说。

　　环保“十二五”有形之手

　　今年是谋划“十二五”环保规划的关键年。今后一个时期环保政策的着力点以及目标也为社会所关注。

　　唐丁丁表示，确保我国经济绿色化和可持续发展，未来将从以下几个角度入手：

　　一是建立全防全控的防范体系，坚持从再生产的全过程来制定环境经济政策，将环境保护贯穿于生产、流通、分配、消费的各个环节；坚持将保护环境的要求体现在工业、农业、交通运输、建筑、服务等各个领域，建立起全面覆盖经济社会发展的环境保护体系；不断创新生产理念，继续推进清洁生产，发展循环经济，对传统产业实行生态化技术改造，从生产源头和全过程来减轻环境污染。

　　二是健全高效的环境治理体系。以最少的投入取得最大的治理成果，从根本上减轻环境压力。依靠科技进步，坚持自主创新，积极探索科技含量高、投入资金少、环境效益好的治理模式；从我国区域发展不平衡、城乡差异大的实际出发，积极研发高效实用、丰富多样的环保治理技术；把环保产业作为扩大内需的重要方面，以环境治理拉动环保产业发展，以绿色消费带动绿色生产，积极培育新的经济增长点。

　　三是完善环境政策法规标准制度体系。发达国家的经验表明，完善的环境政策法规标准制度体系与完备的环保基础设施、调整优化产业结构一道，共同构成改善环境质量的三大支柱。要全面分析经济社会发展状况，准确把握经济社会发展走势，通过适时调整和完善环境政策法规标准，保护先进的生产能力，淘汰落后的生产能力，使环境保护真正成为引领先进生产力发展的重要航标。

　　四是构建完备的环境管理体系。我国在环境压力持续加大的发展阶段，要充分发挥社会主义制度的优越性，不断完善党委领导、政府负责、环境保护部门综合管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系。要建立健全环境保护的责任制和问责制，真正把地方政府对环境质量负责落到实处。要加强环境综合管理，积极探索大部门环境管理体制，团结和动员各方面的力量，形成环保工作合力。

　　问及“十二五”针对污染减排的举措，唐丁丁介绍说，将在污染减排指标领域上，进一步延伸和扩展。主要是要根据第一次全国污染源普查的成果，适当地增加主要污染物总量控制的指标种类。同时，要把农业污染包含在内。

　　在减排的具体措施上，将更加注重结构减排。也就是说，通过环境保护，通过污染减排来促进产业结构的调整和经济发展方式的转变。

　　在政策措施上，进一步加强和完善市场机制和长效机制。还将进一步坚持和强化污染减排的责任制和问责制。