深圳进行系列行政体制改革

公务员分类改革、大部门制等一系列行政体制改革，让深圳再次回归改革前台的中心。尽管这些措施走在了前列，但从整体趋势上看，深圳的行政体制还是在回归传统。

　　修补现行体制的同时，诟病之声随即而来。外界称之为形式大于内容的“搬凳子”，并没有实质突破行政体制改革的现有藩篱。

　　在深圳市社科院院长乐正看来，这实属正常。深圳30年，实现的是“跨越式发展”，而很多问题，也正由跨越式发展而生，“这毕竟不是常态，不具备可持续性。”乐正说。

　　区域经济专家金心异认为，“30年了，深圳需要的是稳住，但是现在的问题就是不稳。”而要让这座城市稳起来，注定要切入深层的制度设计。

　　《财经国家周刊》记者近期获悉，相关部委已原则同意，将深圳市的特区范围扩大到全市，并已将方案报送至国务院等待审批。如果这一政策获批，将一举扫除深圳特区成立以来，一直存在的“二线关”困境，年年呼吁的“关内外一体化”或得以实现。

　　这可能是2010年深圳迈出的第一步。一系列更大、更具突破意义的试验正陆续登台。

　　化解“精神分裂符”

　　春天来了，深圳市深南大道上一片花团锦簇，这里是关内。而在城区西面的宝安区，则是另外一番场景——道路拥挤异常，公共汽车、私家车、摩托车、行人夺路而行，各种商铺、娱乐场所和自建房混杂在一起。

　　穿梭关内外，似乎行走在两座城市之间。

　　正是“二线关”的长期存在，深圳被割裂为泾渭分明的两番天地。由于政府的管理资源并不到位，关外迟迟未被纳入城市统一管理和建设，在行政管理、城市建设上与关内不可同日而语。

　　深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚认为，关内关外两种不同行政区划，一方面造成特区内面积太小、可供经济开发用地不足；另一方面则导致关外的规划、建设和管理水平相对滞后，城市化程度不高，这很大程度上降低了深圳的整体竞争力。

　　为促进传统制造业的升级，深圳曾决定投资超过400亿元，建设若干产业集聚基地，并划出面积不等的地块作为集聚基地的载体。

　　此计划从2004年底开始酝酿，一年时间之内，市政府陆续认定了服装、黄金珠宝、钟表、内衣、家具、模具等九大产业集聚基地，总面积为12.4平方公里。

　　这一计划原定2007年建成，而直到2010年，深圳还没有公布最终的进展。

　　其主要障碍在于，规划中划定的大多位于关外的地块，已被当地原住民所控制，土地早被建筑物覆盖，政府并不能在原订时间表内将其整体移交给集聚基地的操作者。由于集聚产业园项目建设缓慢，造成一些很有发展前景的优秀企业远走他乡。

　　“走掉的都是决定这些企业未来增长潜力的项目，这种状态如果蔓延，将会摧毁深圳的制造业基础。”金心异说。

　　关内外的不均衡不仅体现在土地空间的配置上，“一市两法”实质上成为了深圳的“精神分裂符”。

　　1992年被授予的“特区立法权”以及2000年得到的“较大市立法权”，使深圳变成了拥有双重立法权的特殊城市。但由于双重立法制定出来的法律分别适用特区内和特区外，深圳从此出现“一市两法”。

　　例如，深圳依照特区立法权于2001年制定的法规规定：1999年3月5日以前兴建的违法建筑可作为历史遗留问题进行处理，此后所发生的违法行为，依法从重进行查处。但相关法规在特区外无法适用，所以宝安、龙岗的大量违法建筑至今得不到有效查处。

　　关内外的界限也让市政管理变得捉襟见肘。深圳市民政局局长刘润华坦承，关外的社区比关内管理难度大得多，成本自然也更高。

　　“如果将特区面积扩大至关外，实现关内关外一体化发展，有利于扩展城市发展空间，提升城市运营效率，将极大增强深圳的发展后劲。”对于特区的“扩容”方案，钟坚作如此评价。

　　重构表达机制

　　中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋考察深圳时，曾明确希望深圳“要在民主法治建设方面走在全省全国前列”，“要在这个最尖端的问题上有所作为”。汪洋的表态，成为了深圳进行民主和法治探索的政治授权。

　　4月7日，深圳市盐田区沙头角街道，“民意表达工作室”已经装修配置妥当。

　　这是盐田正在进行的“完善民意畅达机制”的尝试。盐田区327名“两代表一委员”将联系到所有9246户居民，定期到工作站值班。

　　对“两代表一委员（党代表、人大代表和政协委员）”的制约依靠“打分系统”——群众两次不满意，区委就将研究此代表委员的去留。其目的是实现“有地方说话”、“说了有人听”、“有事能解决”和“有权去评判”。

　　“深圳确实应率先推进建立社会监督体系和机制的改革，要探索建立社会各阶层的理性表达机制，减少社会问题积累式爆发带来的巨大损失。”中国体制研究会副会长李罗力分析说。

　　据《财经国家周刊》记者了解，目前深圳的阶层分化现象较为明显，无论是农民工，中产阶层，还是私营企业主，都有自己的利益诉求。

　　2008年，深圳经历了企业破产农民工维权潮、房价下跌业主维权潮，这些群体性事件充分说明了建立阶层利益表达机制的必要性。

　　“这种‘利益困局’不只是深圳的个别现象，全国其他地区都正在遇到或将要遇到。突破困局需要一系列的配套改革，深圳作为改革先锋，应承担起破局‘试验田’功能，为全国提供经验。”中国体制改革研究会副会长李罗力说。

　　他说，与北京、上海等大城市相比，深圳的市场经济发育成熟度较高。这种先发优势，使得深圳更具备承担此类先行先试改革的任务。广东社科院院长梁桂全、深圳大学中国经济特区研究中心教授钟坚、李罗力等专家认为，除了现在正在进行的综合配套改革试验区，国家有关部门应当赋予深圳更多的探路任务：

　　率先试行推进党内民主制度的改革。深圳应率先按十七大报告的要求，在完善党的代表大会制度、实行党的代表大会代表任期制、试行党代表大会常任制等方面，大胆进行探索，创造出更多更好的做法和经验来。

　　率先推进立法机构的改革。有专家提出，市政协委员由共产党和八个民主党派及一百多个行业工会按功能组别推荐委员。深圳市今后的地方立法应先由政协通过，再交由人大表决通过。

　　率先推进司法及反贪机构的改革。有专家建议，为节约司法资源，可在法院设立“调解中心”，动员“工青妇”、律师、公证等各种社会力量调解社会矛盾。对达成的调解协议，只要真实合法，就可到法院审查盖章确认，赋予其强制执行的法律效力。另外，在个人财产申报方面，深圳应该建立起一整套对政府官员的监督体系。

　　率先推进建立社会监督体系和机制的改革。利用当前社会舆论监督功能发挥重大作用的时机，形成一套完整的体系和健全的运行机制。

　　一些更大范围内的尝试设想，也在深圳的智囊机构内酝酿。

　　一份来自深圳市委党校的《推进深圳民主法治建设研究》方案，对党内民主改革进行了设计。具体办法是，从改革人大代表提名方式和党员代表数量入手。基层代表产生调整为多渠道民主提名；适当减少领导干部代表比例，增加基层干部代表比例；基层党委分步实行“差额公推直选”。

　　其它内容还包括，进一步优化代表职业结构，适当增加非本市户籍人口的人大代表比例；缩减人大代表与政协委员的交叉任职；选区逐步实行社区、行业协会、功能团体、事业单位混合划分；在候选人提名上，允许行业协会、各功能团体依照法律规定进行自我推荐，通过选民联名或者组织推荐的方式进行选举；允许候选人在指定区域、指定时间，按照规定的方式进行自我宣传。

　　梁桂全说，深圳要率先试行推进党内民主制度的改革。可率先按十七大报告的要求，在完善党的代表大会制度、实行党的代表大会代表任期制、试行党代表大会常任制等方面，大胆进行探索，创造出更多、更好的做法和经验来。

　　利益冲突困局

　　一年四季，深圳华强（10.54,-0.10,-0.94%）北的步行街都是一副熙熙攘攘的景象。人气的聚拢逃不掉一个词——“山寨”。这里聚集了1000多家IT相关的“山寨”企业，从业人员20万，产业规模粗略估计超千亿。

　　高科技、自主创新的响亮口号，并未遏制“山寨”在深圳的盛行。

　　针对“山寨”现象，深圳启动了多轮清理整顿的打击行动，但最终的结果都被证明并不理想。个中关键是整个当地社会体系对于“山寨”的态度一直暧昧。迅猛的发展已经让“山寨”在深圳当地产生了始料未及的经济影响力，“利益群体”的身影处处可见。

　　深圳当地政经界人士评价说，30年的改革，已经将深圳可切割的模块化改革推进完毕，余下的都是不可切割、“牵一发动全身”的统筹改革事项。而这些，也成为深圳眼下欲破不能、仍然踌躇的根源。

　　上述深圳党校民主法治改革方案的起草者也认为，改革的困难在于，减少利益冲突对改革的阻碍；而改革的风险在于，可能会受到来自“上”与“下”的双重压力。

　　例如，深圳一家研究机构在事业单位改革中，被划为企业，资产交由国资委管理。但始料未及的是，这次改革最后却走了“回头路”，该机构仍然变回到事业单位。据其中的知情人透露，其中最重要的原因是“对有关方面进行了成功的游说”。

　　深圳大学公共管理学院教授马敬仁认为，深圳改革难以深入推进的主要原因是，“既有利益格局已经固化，就很难打破”。

　　他认为，其中的原因首先是“不想改”。“作为移民城市，深圳的建设是全国各路人才共同完成的。但当‘蓝图’已经化为现实后，在缺乏外部压力的情况下，当初的一些改革者、创业者就不愿意启动新的改革。”马敬仁说。

　　一位不愿透露姓名的专家对《财经国家周刊》记者说，深圳的经济发展已经步入良性轨道，只要没有重大危机，经济发展都能保持较高水平。相反，如果进行深层次的改革，风险可能很大，政治上“加分”可能性小，从个人得失角度考虑，一些干部改革的创新意愿不是很强。

　　有专家分析说，深圳改革的冲劲和锐气与过去比有所减弱，特区“内地化”趋势增加，在“利益困局”面前，曾经“杀出一条血路”的改革尖兵有逐渐向“内地城市”蜕变的可能。